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審計署1979年以來地方政府主要靠賣地還債
改革開放以來的第二次全國性的地方政府性債務審計，將於8月展開。目前，國傢審計署暫未公佈本次審計的具體安排。
但據人民網消息，與2011年的第一次地方政府性債務審計相比，本次審計將更徹底、更全面，將由第一次的"三級審計"(即省級、市級、縣級三級地方政府)，延伸到"五級審計"(即中央、省級、市級、縣級、鄉級五級政府)。據此，本次審計將摸清全國政府性債務"詳單"。
什麼是地方政府性債務？具體包括哪些？地方政府舉債是否符合現行法規？地方政府向誰借錢？怎麼還錢？怎麼花錢？此前，一些國際金融機構預測，我國地方政府債務可能失控，是否屬實？
針對上述問題，財政部財政科學研究所所長賈康、中央財經大學教授王庸軍、湖北省統計局副局長、中南財經政法大學教授葉青等專傢學者接受瞭新京報采訪，作出瞭解讀。
1問台北就學貸款信貸年息
何為地方政府性債務？
2011年首次地方政府性債務審計，國務院曾下發文件，其中明確瞭地方政府性債務的概念和范圍。
地方政府性債務主要由三部分組成：地方政府負有償還責任的債務、負有擔保責任的債務、其他相關債務。
地方政府負有償還責任的債務，是指確定由財政資金償還、政府負有直接償債責任的債務，例如地方政府債券。
地方政府負有擔保責任的債務，是指因地方政府(包括政府部門和機構)提供直接或間接擔保，當債務人無法償還債務時，政府負有連帶償還責任的債務。例如政府融資平臺公司向企業舉借的債務。
兩者主要區別在於，前者的償債資金由政府財政負擔；後者的償債資金則來源債務單位的預期收入。
其他相關債務，是指政府融資平臺公司、經費補助事業單位等舉借的債務，由非財政資金償還，但地方政府沒有提供擔保。據法律規定，該類債務政府沒有償債責任，但如果債務單位出現瞭債務危機，政府應承擔救助責任，因此也劃入地方政府性債務范疇。
2問
誰是地方政府債權人？
據審計署副審計長董大勝今年3月通報，目前全國地方政府性債務總額為15萬億至18萬億。巨額地方債務，錢從哪裡借來？
審計署2011年的全國地方政府性債務審計和今年的36個地區地方政府性債務審計顯示，地方政府債務"債權人"主要有三方：銀行、地方債券、其他單位和個人。
銀行一直是"最大債權人"。在2010年底地方政府性債務餘額中，銀行貸款占79.01%；截至去年底，36個地區的地方政府性債務餘額中，銀行貸款占78.07%。
對比36個地區2010年底、2012年底的債務餘額發現，兩年來銀行貸款占比下降5.6%，而地方債券、其他單位和個人，分別增長62.32%、125.26%。
為何"其他單位和個人"增幅高達125.26%？
審計署審計長劉傢義上月的審計報告透露瞭部分端倪，一些地區違規集資、變相融資，金額高達2181億。
例如，江蘇省如皋市經濟技術開發區，2008年至今，已向公眾四次集資，承諾利息最高達14%。
3問
地方債務資金怎麼花？
按規定，地方政府性債務資金，須用於公益性項目建設。
2011年的全國地方政府性債務審計結果表明，用於市政建設、交通運輸、土地收儲整理、科教文衛及保障性住房、農林水利建設等公益性、基礎設施項目的支出，占86.54%。7575.89億花到瞭"其他項目"，占7.89%。
審計署未通報"其他項目"的具體內容，但指出，一些地方和單位將債務資金違規投入資本市場、房地產市場，甚至修建樓堂館所。還有一部分債務資金，投向瞭高能耗、高污染、產能過剩項目，以及低水平重復建設項目。此外，2011年審計還發現，19.94億債務資金被損失浪費。
今年對36個地區的地方政府性債務審計表明，用於公益性、基礎設施項目的支出，占92.14%。審計署特意通報稱，對比兩年前，該36個地區用於交通運輸、保障性住房、土地收儲、市政建設這四項的支出，均有增長。但仍有一些地方政府"挪用"債務資金。審計發現，共計378.16億債務資金，用於非公益性、基礎設施項目，或用來歸還到期債務。
4問
地方政府如何還債？
據光大證券等金融機構測算，下半年，大約1270億的地方政府性債務到期，為2000年以來最高。明年到期的債務達2088億元，比今年增加10%。數千億的債務進入償債高峰期，地方政府怎麼還？
審計署發佈的審計公告表明，從1979年至今，土地出讓收入一直是地方政府主要還債來源。
2011年對全國的地方政府性債務審計發現，12個省、307個市、1131個縣承諾用土地出讓收入，作為償債來源，債務資金量占37.96%。
地方政府的其他還債來源，還有債務單位的事業收入，如高校的學費收入；經營收入，如車輛通行費收入等。
由於預期收入不穩定，一些地方政府陷入"拆東墻補西墻"、"舉新債還舊債"的"惡性循環"中。
以車輛通行費收入為例，2010年，全國高速公路的地方政府性債務，借新還舊率高達54.64%，審計署分析的原因為"部分地區的高速公路處於建設期和運營初期，其收費收入不足以償還債務本息，主要依靠舉借新債償還"。
5問
地方發行債券合法嗎？
《預算法》規定，"除法律和國務院文件另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券"。
既然法律不允許地方發行債券，那10餘萬億的債務是怎麼來的呢？據瞭解，地方政府債務最早可追溯到1979年，當年有8個縣區舉借瞭政府負有償還責任的債務。至2010年底，全國僅54個縣級政府沒有舉借政府性債務。
湖北省統計局副局長葉青表示，雖然法律嚴禁地方發行債券，但未禁止地方政府設立的公司舉債。因此，地方政府通過組建融資平臺公司，繞開法律約束。
據審計署去年公佈的數據，全國涉及地方政府性債務的融資平臺公司有6576傢。
融資平臺的最早雛形，始於上世紀八十年代，廣東采取瞭"貸款修路、收費還貸"政策。1994年分稅制改革後，地方政府開始更多依賴融資平臺，籌措資金。
葉青說，融資平臺大多有政府背景，容易獲得銀行貸款、發行城投債。但是，融資平臺的具體舉債規模和償債能力審核，並未納入人大審議。所以相當一部分債務，成瞭隱形債務。
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國傢怎麼管地方債務？
從2011年至今，國傢審計署對地方政府性債務進行瞭兩次審計。第一次是2011年3月至5月，全面審計瞭31個省(自治區、直轄市)和5個計劃單列市及所屬市(地、州、盟、區)、縣(市、區、旗)三級地方政府的債務情況；第二次是去年11月至今年2月，"抽查"瞭15個省及其所屬的15個省會、3個直轄市及其所屬的3個市轄區。
這兩次審計，審計署均提出，由於我國尚未出臺統一的地方政府性債務管理制度，導致地方政府性債務管理制度不夠完善、債務資金管理使用不夠規范。兩次審計，審計署均重點提及瞭地方政府融資平臺存在的問題。2010年6月，國務院曾下發通知，要求清理地方融資平臺。
但據通報，2011年以來，按銀監會規定，共有61傢融資平臺公司應轉為"退出類平臺"，但其中的55傢並未完全剝離原有政府性債務，或繼續承擔公益性項目的建設融資任務。而且，還有4個省、1個省會城市的18傢融資平臺公司，以轉為"退出類平臺"為由，少統計政府性債務2479.29億元。
7問
債務審計都審計什麼？
2011年國辦下發通知，圈定瞭地方政府性債務審計的四大審計重點：摸清債務規模、結構及增減變化；分清債務類型；分析債務償還能力，揭示存在的風險隱患；債務管理中存在的突出問題等。葉青認為，本次審計也將主要包含上述內容。
其中，"摸清債務規模"主要是地方政府隱性債務規模，特別是地方政府借助信托、BT(建設-移交)、違規集資等手段，變相融資所獲得的資金規模。此系防范金融風險的重點。
"債務償還能力"將分析地方政府的四項指標：債務率、償債率、逾期債務率、借新還舊償債率。
上述四項指標可反映出地方政府的償債能力。今年對36個地區的地方政府性債務審計表明，不少地方政府的償債能力堪憂：9個省會城市債務率超過100%，最高的達219.57%；13個省會城市償債率超過20%，最高的達67.69%；5個省會城市借新還舊率超過20%，最高的達38.01%；2個省會城市逾期債務率超過10%，最高的達16.36%。
8問
地方債務失控可信嗎？
此前，穆迪等國際機構預測，下半年中國數千億債務會給地方政府帶來嚴峻挑戰，可能首現境內債券違約。同時，一些業內人士也表示，某些地方政府因過度舉債，有可能面臨像底特律一樣的破產危機。我國地方政府性債務是否會失控？
對此，審計署副審計長董大勝、財政部原部長項懷誠都曾表示，地方政府性債務整體風險可控，債務優良率為95%到98%。
財政部財政科學研究所所長賈康認為，對比其他高債務率國傢，我國的債務總量在安全區間內，但需防范局部地區和具體項目出現債務風險。
葉青提出，本次審計是改革開放以來的首次"五級審計"，審計范圍首次延伸到鄉級政府，由此中央政府能有效掌控地方政府性債務實情。而且，國情不同，即便個別地方政府資金運轉困難，也可以通過財政轉移支付等方法，幫助地方政府擺脫危機。
上述專傢都提出，迫在眉睫的問題是建立科學合理的地方政府性債務管理模式，比如財稅體制改革等，解決地方政府的"差錢"問題；立法放開地方政府的舉債權，設定合理的地方債務審核程序。
新京報記者 王姝
新聞來源http://dl.house.sina.com.cn/news/2013-07-30/06332314210.shtml
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